केन्द्रीय बैंक र सहकारीको अन्तःसम्बन्ध

देशको वित्तीय प्रणालीमा करीब १० प्रतिशत हिस्सा ओगटेको अनुमान गरिएको सहकारी क्षेत्र प्रभावकारी नियमनको दायराबाट अलग रहनु समग्र वित्तीय स्थायित्वका लागि चुनौती हो ।

• डा. रमेश चौलागाईं

विषयप्रवेश

देशको केन्द्रीय बैंक र सहकारी क्षेत्रबीचको अन्तःसम्बन्ध स्वाभाविक चर्चाको विषय हो । त्यसमा पनि पछिल्लो समयमा सहकारी ऐन, २०७४ संशोधन भई सहकारी नियमन प्राधिकरणको स्थापना र सहकारी क्षेत्रको नियमन, सुपरिवेक्षण र कारबाही गर्ने व्यवस्था सहित नेपाल राष्ट्र बैंक ऐन, २०५८ मा आएको संशोधनका साथै सोही आधारमा बैंकले हालसालै जारी गरेको ‘बचत तथा ऋणको कारोबार गर्ने सहकारी संस्थाका लागि निर्देशन तथा मापदण्ड, २०८१’ ले सहकारी क्षेत्रमा नयाँ तरंग ल्याएको छ ।

संस्था तथा यसमा आबद्ध सदस्यको संख्याका साथै वित्तीय कारोबारको आयतन बढ्दै गएको अवस्थामा समेत सहकारीहरूलाई प्रभावकारी नियमन तथा सुपरिवेक्षणको दायरामा ल्याउन नसक्दा २० वर्षयता जसरी सहकारी क्षेत्रमा विभिन्न प्रकारका चुनौती देखापरेका छन्, त्यसको प्रभाव विभिन्न क्षेत्रमा देखिन थालेको छ । जस्तै, सदस्यको निक्षप फिर्तामा कठिनाइ, सम्पत्ति शुद्धीकरण लगायतका मुद्दामा कतिपय सहकारीमाथि छानबिनको शुरूआत, कतिपय सहकारीका सञ्चालक विदेश पलायन र कतिपय सहकारीका सञ्चालक प्रहरी हिरासतमा पुगेका, आदि । सहकारी क्षेत्रमा मौलाएको विकृति छानबिन गर्न २०८१ जेठमा प्रतिनिधिसभाबाट ‘सहकारी संस्था बचत रकम दुरुपयोग सम्बन्धमा संसदीय छानबिन विशेष समिति’ गठन भई समस्याग्रस्त र संकटग्रस्त गरी ४० वटा सहकारीको छानबिन गर्दा शेयर तथा बचत रकम गरी करीब ८७ अर्ब रूपैयाँ जोखिममा परेको प्रतिवेदन पेश भएपश्चात् सहकारी क्षेत्रमा लामो समयदेखि मौलाएको विकृति थप उजागर भएको हो । यद्यपि, देशभरका अन्य सहकारीको संख्या, अवस्था र संकटको गहिराइका बारेमा अझै अन्यौल कायमै रहेको देखिन्छ ।

सहकारी सम्बन्धी संसदीय छानबिन समितिको प्रतिवेदनमा उल्लेख भएअनुसार, पछिल्ला समयमा सहकारीहरूमा लामो समयदेखि सुशासन र आन्तरिक नियन्त्रण प्रणालीको कमजोर स्थिति, विभिन्न चक्रीय धक्काहरू झेल्न सक्ने जोखिम व्यवस्थापनको अभाव, सबै प्रकारका जोखिम व्यवस्थापनको चेतना र सक्रियतामा कमी, पर्याप्त सदस्य र संस्थागत पूँजीको अभावमा निक्षेपमुखी वित्तीय गतिविधि सञ्चालनमा बढावा, आवश्यक कर्जा नोक्सानीको अभावले गर्दा बढ्दो वित्तीय अनुशासनहीनता, कमजोर आन्तरिक नियन्त्रण प्रणाली, बढ्दो अपारदर्शिता, सदस्यता निष्क्रियता, प्रभावकारी सञ्चालनका लागि अपर्याप्त कानूनी प्रावधानहरू, कर्जा सूचनाको अभाव, मौजूदा कानूनकै पनि कमजोर परिपालना, बढ्दो दण्डहीनता, कमजोर सदस्य संरक्षण प्रणाली, कमजोर लेखापरीक्षण प्रणाली, कमजोर सहकारी सूचना तथा तथ्याङ्क प्रणाली, अधिकांश सदस्य, सञ्चालक र कर्मचारीमा कमजोर सहकारी शिक्षा र चेतना, सम्पत्ति शुद्धीकरणको बढ्दो सम्भावना, अध्ययन अनुसन्धान संस्कृतिको कमी, समस्याग्रस्त सहकारीको बढ्दो संख्या, शून्यप्रायः सुपरिवेक्षण संस्कृति, कमजोर छाता सङ्घहरू, जस्ता समस्या तथा चुनौतीहरू थपिन थालेका छन् । साथै, यी समस्याले सहकारीका सदस्यको बचत रकम जोखिममा पार्ने र सहकारी क्षेत्रको साख वृद्धिमा रोक लगाउने गरी नकारात्मक भूमिका खेलेको छ ।

नियमन तथा सुपरिवेक्षण्का सन्दर्भमा, बैंक तथा वित्तीय संस्था ऐन, २०७३ बमोजिम प्रचलित कानून अनुसार स्थापना भएका विभिन्न बैंक तथा वित्तीय संस्थाहरूलाई बैंकिङ कारोबार सञ्चालन गर्ने इजाजत प्रदान गर्नुका साथै यी संस्थाहरूको नियमित नियमन तथा सुपरिवेक्षणका साथै सोको कार्यान्वयन गर्ने गराउने कार्य नेपाल राष्ट्र बैंकले नियमित रूपमा गर्दछ । तुलनात्मक रूपमा, देशका अन्य नियामक निकायहरू भन्दा यस बैंकले सम्पन्न गर्ने नियमन तथा सुपरिवेक्षण प्रभावकारी रहेको छ । नेपालमा नेपाल राष्ट्र बैंकबाट बैंकिङ कारोबार गर्ने इजाजतपत्र प्राप्त बैंक तथा वित्तीय संस्थाहरूले समग्र वित्तीय कारोबारको करीब ८५ प्रतिशत अंश ओगटेका छन् । बाँकी करीब १५ प्रतिशत अंश बचत तथा ऋण कारोबार गर्ने सहकारी क्षेत्र लगायतका संस्थाले ओगटेका छन् । सहकारीहरू पनि वित्तीय क्षेत्रमा महत्त्वपूर्ण हिस्सा ओगट्ने एउटा क्षेत्र हो । देशमा करीब ६ खर्ब रूपैयाँभन्दा बढी रकमको निक्षेप परिचालन गरेको अनुमान गरिएको सहकारी क्षेत्रमा निरन्तर वृद्धि भइरहेको वित्तीय कारोबारमाथि प्रभावकारी नियमन तथा सुपरिवेक्षण हुन नसकेको सन्दर्भमा केन्द्रीय बैंक र सहकारी क्षेत्रको अन्तःसम्बन्धको विश्लेषण महत्त्वपूर्ण विषय हो ।

मौद्रिक नीतिमा सहकारी

नेपाल राष्ट्र बैंकले २०५८ सालदेखि सार्वजनिक गर्दै आएको बार्षिक मौद्रिक नीतिमा सहकारी सम्बन्धी विभिन्न व्यवस्था समेत उल्लेख गर्दै आएको छ । कतिपय सहकारीले सदस्य नबनेका व्यक्तिसँग समेत बचत संकलन गर्दै सहकारी नीति विपरीत लगानी समेत गर्न थालेको निष्कर्ष सहित आर्थिक वर्ष २०५९/६० को मौद्रिक नीतिमा पहिलोपटक बचत तथा ऋण सहकारी संस्थाहरूको नियमन, निरीक्षण र सुपरिवेक्षण गर्न एक छुट्टै निकायको व्यवस्था हुनु जरूरी रहेको उल्लेख गरिएको थियो । त्यसको निरन्तरता स्वरूप आर्थिक वर्ष २०६१/६२ २०६२/६३, २०६३/६४, २०६४/६५, २०६६/६७, २०६८/६९, २०७२/७३, २०७४/७५, २०७९/८० र २०८०/८१ को मौद्रिक नीतिमा बचत तथा ऋण सहकारी संस्थाहरूको संख्यामा उल्लेख्य वृद्धि भइरहेकोले सहकारीलाई नियमनका साथै निरीक्षण तथा सुपरिवेक्षणको प्रबन्ध गर्ने उद्देश्यले दोस्रो तहको नियामक निकाय/संस्थाको स्थापनामा लगातार जोड दिँदै आएको हो । साथै, आर्थिक वर्ष २०७०/७१ को मौद्रिक नीतिमा पहिलोपटक वार्षिक रू. ५० करोडभन्दा बढीको कारोबार गर्ने बचत तथा ऋण सहकारी संस्थाहरूको अनुगमनमा सहकारी विभागलाई नेपाल राष्ट्र बैंकबाट विशेषज्ञ सेवा उपलब्ध गराइने उल्लेख गरिएको थियो ।

देशभर ३१ हजारभन्दा बढीको संख्यामा सहकारी संस्थाहरू सञ्चालनमा रहेका र त्यसमध्ये करीब १४ हजार बचत तथा ऋणको कारोबार गर्ने सहकारी रहेको अनुमान गरिएको छ । तथापि, तीबाहेक बहुउद्देश्यीय र अन्य विषयगत सहकारीका रूपमा दर्ता भएका ठूलो संख्याका सहकारीले समेत बचत तथा ऋणको कारोबार गर्दै आएका छन् ।

वित्तीय सहकारीहरूको नियमन बाहिरको बढ्दो कारोबारले वित्तीय क्षेत्रको स्थायित्वमा प्रत्यक्ष रूपले प्रभाव पार्ने देखिन्छ । वित्तीय क्षेत्रको स्थायित्व कायम गर्नु नेपाल राष्ट्र बैंकको प्राथमिक जिम्मेवारी हो । सहकारी क्षेत्रमा पारदर्शिता, आन्तरिक नियन्त्रण, जोखिम व्यवस्थापन, सुशासन र स्वनियमनको अवस्था नाजुक देखिँदा यी संस्थाका वित्तीय कारोबारको सही आँकडा मौद्रिक व्यवस्थापनमा अंकित हुनसक्ने अवस्था कमजोर रहेको छ । मुलुकमा वित्तीय क्षेत्र स्थायित्व कायम राख्ने सन्दर्भमा राष्ट्रिय तथ्याङ्कमा जोडिन आवश्यक देखिएको सहकारीहरूको पारदर्शी र यथार्थ कारोबारले मौद्रिक व्यवस्थापनलाई यथार्थपरक बनाउन थप मद्दत गर्दछ ।

नेपाल राष्ट्र बैंकको तर्फबाट केही सहकारीहरूको स्थलगत अनुगमन गर्दै सहकारी विभागको जनशक्तिलाई अनुगमन तालिमका साथै सशक्तीकरण गर्ने उद्देश्यले २०६६ सालको फागुनदेखि २०६९ मंसिरसम्म बैंकका विशेषज्ञ कर्मचारीहरू खटाइएको थियो । यसरी अनुगमन गर्दा कतिपय सहकारी सदस्यहरू लगायत सरोकारवालाहरूको आशा जागेको थियो । तर, सहकारी क्षेत्रका विभिन्न समस्या, चुनौती तथा कमीकमजोरीहरूलाई उजागर गरेको यो अनुगमन कार्य निरन्तर रूपमा अघि बढ्न भने सकेन ।

उक्त अभियानरूपी अनुगमन कार्यले सहकारी क्षेत्रमा रहेका विभिन्न चुनौति पहिचान गर्नुका साथै सोको सामाधानका लागि आधारभूत खाका बनाउन महत्त्वपूर्ण भूमिका खेलेको थियो । सहकारी क्षेत्रका विभिन्न विषयवस्तुहरू उजागर गरेको उक्त अनुगमन कार्य सम्पन्न भएको केही वर्षपश्चात् नयाँ सहकारी ऐन, २०७४ र सहकारी नियमावलि, २०७५ तर्जुमा भएको थियो । सहकारी क्षेत्रमा समस्या थपिँदै गएको पृष्ठभूमिमा पुनः २०८० सालको अन्त्यतिर सहकारी विभागको अनुरोधमा नेपाल राष्ट्र बैंकले केही सहकारी संघसंस्था निरीक्षणका लागि विज्ञ कर्मचारी उपलब्ध गराई सहयोग गरेको थियो । त्यसबखत १९ वटा सहकारी संघसंस्थाको स्थलगत निरीक्षण सम्पन्न भई विभागमा प्रतिवेदन पेश भएको थियो ।

नेपाल राष्ट्र बैंक र सहकारीको अन्तःसम्बन्ध

सहकारी ऐन, २०४८ को दफा २६ मा ‘सहकारी संस्था वा संघले आफ्ना सदस्यहरूभित्र मात्र सीमित रहने गरी निक्षेप स्वीकार गर्ने र ऋण लगानी गर्ने लगायतका अन्य बैंकिङ कारोबार गर्न नेपाल राष्ट्र बैंकको पूर्वस्वीकृति लिनुपर्नेछ र यस्ता संस्था वा संघले नेपाल राष्ट्र बैंकले तोकेको शर्त तथा निर्देशन पालना गर्नुपर्ने’ भन्ने व्यवस्था रहेको थियो । यस व्यवस्थाले पहिलोपटक बैंक र सहकारीको नियमनकारी सम्बन्धको शुरूआत गरेको हो । यस प्रयोजनका लागि नेपाल राष्ट्र बैंक ऐन, २०५८ को दफा ७९ र सहकारी ऐन, २०४८ को दफा २६ ले दिएको अधिकार प्रयोग गरी बैंकले २०५९ साउन १ गतेदेखि ‘बैंकबाट सीमित बैंकिङ कारोबार गर्ने गरी इजाजतपत्र प्रदान गरिएका सहकारीलाई लागू हुनेगरी’ एउटा अलग्गै नियामकीय निर्देशन जारी ग¥यो । सोही व्यवस्थाका आधारमा नेपाल राष्ट्र बैंकबाट सीमित बैंकिङ कारोबार गर्ने गरी इजाजतपत्र प्रदान गरिएका सहकारीको संख्या ३५ पुगेको थियो । यसरी बैंकबाट इजाजतपत्रप्राप्त सहकारीलाई बैंकले नियमित सुपरिवेक्षण गर्ने गर्दथ्यो ।

नियमित सुपरिवेक्षणका क्रममा बैंकले दिएका निर्देशन सम्बन्धित सहकारीले लगातार पालना नगरेमा बैंकबाट प्रदान गरेको इजाजतपत्र खारेज गर्ने व्यवस्था बमोजिम विभिन्न सहकारीको उक्त प्रकारको इजाजतपत्र खारेज समेत गरेको थियो । सहकारी ऐन, २०७४ लागू भएपश्चात् ‘नेपाल राष्ट्र बैंकले सहकारीलाई बैंकिङ कारोबार गर्ने गरी इजाजतपत्र प्रदान गर्ने व्यवस्था उक्त ऐनमा नरहेकोले’ २०७५ साउन १ गतेदेखि लागू हुने गरी तत्कालीन अवस्थामा नेपाल राष्ट्र बैंकबाट सीमित बैंकिङ कारोबार गर्न इजाजतपत्रप्राप्त बाँकी १४ वटा सहकारीलाई बैंकको नियामकीय र सुपरिवेक्षकीय दायराबाट एकैपटक अलग गरेको थियो ।

पछिल्लो समयमा सहकारी क्षेत्रमा विकृति बढ्दै गएपश्चात् एकातिर ठूला सहकारीमा नेपाल राष्ट्र बैंकले नियमन सुपरिवेक्षण गर्नुपर्दछ भन्ने आवाज बढ्दै गएको छ भने अर्कोतिर व्यावसायिक नियमनलाई असहज रूपमा लिँदै आएका कतिपय संघसंस्थाले यसको विरोध गर्दै आएका पनि छन् ।

यस सन्दर्भमा, नेपाल राष्ट्र बैंक ऐन, २०५८ मा भएका केही संशोधन बमोजिम सहकारी विभागको अनुरोधमा बैंकले सहकारीको नियमन तथा सुपरिवेक्षण गर्ने व्यवस्था थप भएको छ । संशोधित व्यवस्था बमोजिम बचत तथा ऋणको कारोबार गर्ने सहकारी संस्थाको नियमन, निरीक्षण तथा सुपरिवेक्षण सम्बन्धमा निर्देशन तथा मापदण्ड जारी गर्ने, पचास करोडको शेयरपूँजी भएको वा त्यति नै रकम बराबरको वार्षिक कारोबार गर्ने सहकारीको वित्तीय सुशासन र जोखिमका आधारमा सहकारी विभागको अनुरोधमा सहकारी सम्बन्धी प्रचलित कानूनको समेत अधिकार प्रयोग गरी सहकारीको नियमन, निरीक्षण तथा सुपरिवेक्षण गर्ने र तोकिएका सहकारी संस्थाले यस ऐन तथा प्रचलित कानून बमोजिम बैंकले जारी गरेका आदेश वा निर्देशनको उल्लंघन गरेमा त्यस्ता सहकारी वा सहकारीका सञ्चालक तथा पदाधिकारी वा कर्मचारीलाई दफा ९९ बमोजिम जरिवाना गर्न वा दफा १०० बमोजिम सजाय गर्नसक्ने व्यवस्था थप भएका छन् । यसै व्यवस्थालाई आधार मानी ‘बचत तथा ऋणको कारोबार गर्ने सहकारी संस्थाका लागि निर्देशन तथा मापदण्ड, २०८१’ जारी भएको छ ।

त्यसैगरी, सहकारी ऐन, २०७४ (संशोधन, २०८०) को दफा ९५ र ९७ मा नेपाल राष्ट्र बैंकले तोकिएको सीमाभन्दा बढी कारोबार गर्ने सहकारीहरूको हिसाब किताब र वित्तीय कारोबारको निरीक्षण वा जाँच गर्न गराउनसक्ने व्यवस्था गरेको छ ।

नेपाल राष्ट्र बैंकले सहकारीको निरीक्षण तथा अनुगमन गर्ने सम्बन्धमा सहकारी नियमावली, २०७५ को नियम ७१ र ७२ ले रू. ५० करोड कारोबारको सीमा तोकेको छ । यद्यपि, सहकारी ऐन, २०७४ मा अध्यादेश मार्फत आएका संशोधनका व्यवस्था बमोजिम सहकारी नियमन प्राधिकरणको स्थापना भईसकेकोले सोही निकायमार्फत सहकारीहरूको नियमन र सुपरिवेक्षण गर्नेगरी कारबाही अघि बढेको देखिन्छ ।

सो प्राधिकरणको सञ्चालक समितिमा बैंकका विशिष्ट श्रेणीका कर्मचारीको प्रतिनिधित्व रहने व्यवस्था पनि सहकारी ऐनमा थपिएको छ । सहकारी नियमन प्राधिकरणले सहकारीको सुपरिवेक्षणको चक्र अन्तर्गत स्थलगत तथा गैरस्थलगत सुपरिवेक्षण र कार्यान्वयनको चरण पूरा गर्नेछ भने आवश्यकता अनुसार कारबाहीको व्यवस्था पनि गर्नेछ ।

सहकारीको नियमन तथा सुपरिवेक्षणको मूल उद्देश्य सहकारीका सदस्यको बचत रकम सुरक्षणको प्रत्याभूति नै हो । विवेकशील नियमन विना सुपरिवेक्षणको कार्य सम्पन्न हुन सक्दैन भने प्रभावकारी सुपरिवेक्षण गरिएन भने नियमनको औचित्य रहँदैन । त्यस्तै, सुपरिवेक्षणका क्रममा फेला परेका कमीकमजोरी सुधारका लागि नियमित कार्यान्वयन र आवश्यक परे संस्था, सञ्चालक तथा कर्मचारीलाई कानून बमोजिमको कारबाही आवश्यक पर्दछ । यसर्थ, सहकारीमा पनि नियमित नियमन, सुपरिवेक्षण र कार्यान्वयनको नियमित चक्र चल्न आवश्यक छ । कार्यान्वयनलाई नियमन र सुपरिवेक्षणले प्रभाव पार्ने हुँदा फितलो सुपरिवेक्षण र कार्यान्वयनको अवस्थामा सहकारीको गुणस्तरीय विकास कमजोर रहने गर्छ । विगतमा, सहकारीका संख्या र सदस्य थपिँदै जाने, वित्तीय कारोबारको आयतन बढ्दै जाने तर कानून प्रदत्त निकायले सोको सुपरिवेक्षण र कार्यान्वयनलाई प्रभावकारी ढंगले निरन्तरता दिन नसक्नाले सहकारी क्षेत्रको विकृति गम्भीर रूपमा देखापरेको हो ।

निचोड

सहकारीका नियामक निकायका रूपमा विभिन्न कानूनबमोजिम हाल नेपाल राष्ट्र बैंक, सहकारी नियमन प्राधिकरण, सहकारी विभाग, सातवटै प्रदेशस्थित सहकारी नियामक कार्यालय र ७५३ वटै स्थानीय सरकार रहेका छन् । देशको वित्तीय प्रणालीमा करीब १० प्रतिशत हिस्सा ओगटेको अनुमान गरिएको सहकारी क्षेत्र प्रभावकारी नियमनको दायराबाट अलग रहनु समग्र वित्तीय स्थायित्वका लागि चुनौती हो ।

निश्चित भूगोलमा बसोवास गर्ने सीमित व्यक्तिबीचको सीमित गैर/वित्तीय कारोबारको सहकार्यबाट सहकारिताको सिद्धान्त बमोजिम सञ्चालन हुनुपर्ने सहकारी व्यवसायमा त्यसो हुन नसक्दा जटिलता थपिँदै जानु चिन्ताको विषय हो । स्वनियमनको दार्शनिक आधारमा स्थापित सहकारी क्षेत्रमा पछिल्लो समयमा विभिन्न विकृतिहरू देखिएको कारणले सहकारी क्षेत्र प्रभावकारी नियमनको दायरामा समेटिन नसक्दा यस क्षेत्रलाई छायाँ बैंकिङ क्षेत्रका रूपमा व्याख्या गर्नेहरूको संख्या बढदैछ भने यस क्षेत्रमा मौलाउँदै गएको दण्डहीनता र अपारदर्शिताका कारणले यो क्षेत्र सम्पत्ति शुद्धीकरणको सम्भावनायुक्त क्षेत्रका रूपमा पनि विकास हुनसक्ने देखिन्छ ।

सहकारी क्षेत्रमा बढ्दै गएका तमाम विकृतिले वित्तीय क्षेत्र विकास रणनीतिको सफल कार्यान्वयन र मौद्रिक व्यवस्थापनमा पनि चुनौती थप्नसक्ने देखिएको छ । यस आधारमा सहकारी क्षेत्रलाई प्रभावकारी नियमन र सुपरिवेक्षणको दायरामा समेट्न आवश्यक छ । यसका लागि पछिल्लो चरणमा सहकारीको नियमन सुपरिवेक्षणका लागि स्थापना भएको सहकारी नियमन प्राधिकरण सक्रिय हुन आवश्यक छ ।